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公文写作规范:《中国共产党机关公文处理条例》

日期:2008/05/09 作者:admin

一、公文的基本知识

(一)公文的含义

公文,系公务文书的简称,是党政机关、社会团体、企事业单位以及其他社会组织行使法定职权、处理日常事务时经常使用的一种文体。公文有其特定的撰写程式和行文格式,是传达党和国家的方针政策、发布党规政令、指导和商洽工作、请示和答复问题、报告情况、交流经验的一种重要文字工具。公文是应用文中最重要且用途最为广泛的一种文体。
   
公文有狭义和广义之分。狭义的公文特指《国家行政机关公文处理办法》中规定的13种行政公文和《中国共产党机关公文处理条例》中规定的14种党的主要公文。广义的公文则涵盖了全部通用公文和专用公文。所谓通用公文,是指党政机关、社会团体、企事业单位等普遍使用的公文;所谓专用公文,是指在一定的业务范围内,按照特定需要而专门使用的公文。专用公文具有很强的专业特点,如外交公文,法规公文,司法公文,经济公文,公关公文,军事公文,等等。


   
就法院来说,法院公文既包括专用的司法文书如裁判文书、各种笔录等,又包括有正式版头的行政公文和党组织公文,还包括其他一些公务文书如总结、汇报、发言、经验交流材料、事迹材料、宣传、调研、简报类材料等等。可以说,范围非常广泛。我们今天讲的主要是狭义的公文,即有正式版头的行政公文和党组织公文。


   
公文、文件、文书,这是三个既密切联系又有所区别的概念。公文、文件、文书,它们在内涵上是有交叉的,就是说,同一份文字材料,既可以叫做文件,又可以叫做公文,还可以叫做文书,但是,这样的文字材料,在形式和内容上都是有严格要求的,只有符合这种要求、公文、文件、文书才可以作为同义词来交替使用,否则便是误用。公文、文件、文书三者可以说是同中有异、异中有同。所谓文件,它是领导机关根据自己的职责范围而制发的、具有法定效力并设有特定版头的公文;所谓文书,它是一切机关、团体、单位和个人,为传递信息、交流思想、联系事务、商洽问题、记录情况等而形成并使用的文字材料。稍加对比我们便不难发现,公文、文件、文书三者是一种包含与被包含的关系,具体地说,文件只是公文当中的一部分,而公文则又只是文书当中的一部分,文书除了公文之外,还包括私人文书。


   
狭义的公文与调研文章和宣传文章也有很大的不同。在座的各位同志今天已经听了关于调研和宣传文章写作方面的交流发言和讲座,应该有了很深的印象。实践中,有的同志写得好调研文章或者宣传文章,但不一定写得好公文;同理,熟悉公文写作的同志,也不一定擅长写宣传类文章,因为他们是几种截然不同的文体。从公文的特点中,我们可以找到原因。


(二)公文的特点


1
、明确的公务性。

2
、鲜明的政治性。

3
、极高的权威性。

4
、作者的法定性。

5
、较强的时效性。

6
、体式的特定性。

7
、文风的朴实性。

8
、严格的程序性。


(三)公文的作用

1
、领导和指导作用。

2
、规范和约束作用。

3
、宣传和教育作用。

4
、联系和知照作用。

5
、依据和凭证作用。

以上是公文的现实效用,还具有历史效用,可以存史。


(四)公文的分类

1
、按基本使用范围分为:通用公文(法定公文、普通事务文书)和专用公文。

2
、按行文的方向分为:上行文(请示、报告等)、下行文(决定、指示、批复等)、平行文(函等)以及通行文(意见、会议纪要等)。

3
、按公文的内在属性分为:规范性公文(规定、条例、章程、办法、细则等)、指令性公文(命令、指示、决定等)、指导性公文(批示、意见等)、知照性公文(通知、通报、公报、简报等)、公布性公文(公告、通告、布告等)、商洽性公文(函等)、报请性公文(请示、报告等)、记录性公文(会议纪要、大事记等)。

4
、按制发机关的性质分为:党内公文、行政公文、群众团体公文、联合行文等。

5
、按公文办理的时间要求分为:特急公文、紧急公文、常规公文等。

6
、按机密程度分为:绝密公文、机密公文、秘密公文和普通公文。

7
、按公文的规范程度和约束力分为:规范性公文和非规范性公文。

8
、按公文的载体分为:传统纸质公文和电子公文。

(五)公文的文种及其适用范围

   
中共中央办公厅发布、自199653日起施行的《中国共产党机关公文处理条例》规定,全国党的机关公文文体主要有决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要等14个种类;国务院办公厅发布、自200111日起施行的《国家行政机关公文处理办法》规定,国家行政机关公文文体主要有命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等13个种类。其中,决议、指示、公报、条例、规定为党的机关公文专用,命令、公告、议案为行政机关公文专用。就法院系统来讲,1996年最高人民法院发布了一个《人民法院公文处理办法》,但200111日起新的《国家行政机关公文处理办法》施行后,最高法院没有及时修订法院系统的公文处理办法,只是要求按照国务院的新办法执行;后来,最高法院出台了一个修改稿,但至今未正式下发实施,而最高法院的文件在一些细节上,并没有完全按照国务院的新办法执行,造成在一些细节规范上不知何去何从;同时,党的机关公文仍按照老条例执行,使用16开纸等,法院对党的机关的文件又要改用党内公文格式,造成多轨并行,很不统一,很不方便。但总体来说,法院公文主要是按照新的《国家行政机关公文处理办法》执行的,所使用的文种同行政机关公文文种。

1
、命令(令)

  
命令(令)属下行文。《国家行政机关公文处理办法》指出:它适用于依照有关法律公布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;嘉奖有关单位及人员。命令(令)的制发主体有着严格的限定,《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,只有全国人大的常委会及委员长,国家主席,国务院及总理,国务院各部委及部长、主任,地方各级人民政府和各级人大,才有权力发布命令(令)。党的领导机关可以和同级人民政府联合发布命令(令),但需以行政公文的形式出现。就法院来说,命令(令)仅适用于授予司法警察警衔、奖励有关人员。


2
、决定

  
决定是党政机关共有的一个公文文种,但就适用范围而言,决定在行政机关比在党的机关要广泛得多。在党的机关,决定用于对重要事项做出决策和安排,而在行政机关,决定则适用于对重要事项或者重大行动做出安排,奖惩有关单位及人员,变更或者撤销下级机关不适当的决定事项

3
、公告

  
公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。它一般以国家各级领导机关的名义发布,社会团体、企事业单位和基层组织不使用这一公文文种。但事实上,公告的使用范围非常广泛,已经扩大化,如法院的开庭公告、公示公告等等。


4
、通告

   
通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。通告与公告有相似之处,这就是都面向全社会,都是知照性的。但是二者也有明显的区别,这种区别,一方面表现为制发的主体有受限与不受限的不同——公告是有资格限制的,而通告则是任何机关、团体和单位都可以采用的;另一方面表现为涉及的内容有重要程度的差异——公告涉及的是重要事项或者法定事项,而通告涉及的则是各有关方面应当遵守或者周知的事项。


5
、通知

  
通知适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文,传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项,任免人员。通知与通告的功能相近,其最大的不同在于,通知有特定的受文者,通告则无;通知有专指的约束力,通告则仅有泛指的约束力;通知与机关的经常性工作密切相关,通告则与社会事务联系密切,如此而已。


6
、通报

   
通报适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或者情况。公告与通告面向整个社会,具有较强的公众性,通知与通报则主要是面向机关,具有较强的业务性。通知与通报的适用范围有一定的重合,但也有各自专享的领地,不能做人为的取舍。


7
、议案

   
议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。议案有其独具的特色,因而是公文中的重要成员。就法院来说,议案适用于人民法院依照法律程序向同级人民代表大会及其常务委员会提请审议事项,主要是法官职务任免。


8
、报告

  
报告适用于向上级机关汇报工作,反映情况,答复上级机关的询问。行政机关与党的机关均使用报告这一文种,而且适用范围也基本相同。


9
、请示

  
请示适用于向上级机关请求指示、批准。请示与报告都属于上行文,两者的区别在于,报告只是客观地将有关情况汇报给上级机关,无需上级机关答复,而请示则是将自己无权或无力处理的事项及相应的对策主张反映给上级机关,上级机关必须明确予以答复。


10
、批复

  
批复适用于答复下级机关的请示事项。下级机关用请示向上级机关行文,上级机关即须以批复做出相应的答复。


11
、意见

   
意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。意见过去没有被《国家行政机关公文处理办法》作为一个公文文种列出,因其形式相对灵活,适用范围广,可以有效补救行政机关其他法定文种在适用范围和使用效果上的不足,故最新修订、发布的《国家行政机关公文处理办法》将其正式确定为一个机关公文文种。它属于通行文,适用范围非常广泛。


12
、函

   
适用于不相隶属机关之间商洽工作,询问和答复问题,请求批准和答复审批事项。函的答复功能仅仅适用于不相隶属的机关之间,这是它与批复的一点重要不同。


13
、会议纪要

   
会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项


  
党的机关专用的公文文种有:


14
、决议

    
决议被列为党的机关14个法定公文文种的首位,可知它在党的机关公文中居于突出重要的地位。《中国共产党机关公文处理条例》指出:决议用于经会议讨论通过的重要决策事项。这里有两点需要注意:第一,从形式上说,决议必须是经会议讨论通过的,就是说,只有拿到党的会议上,提交与会者认真讨论,并得到表决通过的,这样的决议才是合法有效的。第二,从内容上说,决议必须是重要决策事项,就是说,一般的事项、非决策性事项不能采用决议这一公文文种。


15
、指示

   
指示属下行文,用于对下级机关布置工作,提出开展工作的原则和要求。就是说,指示主要适用于布置工作而不是其他方面,并且布置工作也不是事无巨细样样说到,只是提出一些原则和要求,工作具体如何开展,还须由下级机关根据各自的实际情况自主决定,所以,指示的文末往往有望结合实际情况,认真贯彻执行之类的结束语。


16
、公报

   
公报用于公开发布重要决定或者重大事件。相对于通报而言,公报的公开程度更高,而且涉及内容的重要性一般来说也更强。如国务院公报、最高法院公报等等。


17
、条例

   
条例用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度,属规范性公文。就是说,一方面,条例的制发有严格的资格限定,下级党组织不可以制发条例,只有党的中央组织才可以制发条例;另一方面,条例是关于党组织的工作、活动和党员行为的规章制度的具体化,是条文性法规,具有极大的权威性和约束力。


18
、规定

   
规定用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。规定与条例一样,也属规范性公文。两者的不同之处在于,一方面,就制发的主体而言,规定并无条例那样的严格限定,各级党组织都可以制发规定;另一方面,就适用范围而言,规定往往与特定的时期、特定的条件和背景,以及特定的问题相联系,正因为如此,其时效性更强,而稳定性相对略差。其实,规定不仅用于党的机关,在行政机关和其他机关应用也很广泛,主要用来制定规章制度,但因为它不是行政公文文种,所以必须用通知的形式印发,而不能单独成文印发。


(六)公文的行文规则

    
公文的行文规则,是关于公文制发的基本原则和基本方法的概括和总结。


    1
、行文原则。有2条值得注意:(1少而精的原则。《中国共产党机关公文处理条例》第11条明确规定:行文应当确有需要,注重实效,少而精,可发可不发的公文不发,可长可短的公文要短。《国家行政机关公文处理办法》也有同样规定。在具体联络协调工作中,也是提倡多人来人往,少文来文往。


    
2)不以机关名义向领导个人报送公文原则。《国家行政机关公文处理办法》第22条规定:除上级机关负责人直接交办的事项外,不得以机关名义向上级机关负责人报送请示意见报告’”。《中国共产党机关公文处理条例》也有相同规定。直接向领导同志个人报送公文,有损领导机关的权威,违背公文流转办理程序,从报送者角度看可以提高效率,但对领导机关而言,则损害了效率。就法院而言,领导同志批示、交办的案件比较多,对于交办案件,领导同志明确批示望复 var temp = ''; if (temp != '') { document.writeln('
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